Av. Emine Meliknur CEBECİ KILIÇ, LL.M

Analizimde belediyelerce imzalanacak sosyal denge tazminatı sözleşmelerine ilişkin; hukuki dayanaklar, ödenebilecek azami tutarlar, en çok ödenebilir tutarlara getirilen istisnalar yani taban tutarın üzerinde ödeme yapmaya izin verilen haller, sözleşmelerin hangi sürelerde yapılabileceği ve sözleşmelere konulabilecek hükümlerin niteliği, hangi kamu personeline ödeme yapılabileceği, hangilerine yapılamayacağı, ödemelerden yapılacak kesintiler, oluşabilecek kamu zararlarından dolayı sorumluluklar, sözleşme yapılamayacak durumlar ve ihtilafların giderilmesinde görevli mahkemeler hususları ele alınmıştır.

1. Sosyal Denge Tazminatı Ödenmesinin Kanuni Dayanağı

Belediyeler ve bağlı idarelerinde sosyal denge tazminatı ödenebilmesine ilişkin düzenleme, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 nci madde ile yapılmıştır.

Hükme göre, belediyeler ve bağlı kuruluşlarına ait kadro ve pozisyonlarda istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilecektir.

Ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tutarı, ilgili belediye ile belediyede en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında yapılacak sözleşmeyle belirlenecektir. Ancak bu sözleşmeyle belirlenecek aylık tutar, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre ilgili dönem için yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçemeyecektir.

2. Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesi Yapma Yetkisi

4688 sayılı Kanun’un 32 nci maddesi hükmü çerçevesinde; ödenecek sosyal denge tazminatını belirleyecek sözleşmeyi yapma yetkisi, belediye meclisince bu konuda alınacak karar üzerine idareyi temsilen belediye başkanlarındadır. Sözleşmenin karşı tarafında,  ilgili belediyede en çok üyeye sahip sendikayı temsilen, sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi olacaktır.

3. Sözleşmenin Yapılabileceği ve Uygulanabileceği Süreler

4688 sayılı Kanun’un 32 nci maddesi hükmü gereği; sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesi, ödenebilecek tazminat tavanlarını belirleyen toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde yapılabilecektir. Ayrıca, bu üç aylık süre dışında olsa bile, mahalli idareler genel seçimlerini izleyen üç ay içerisinde de sözleşme yapılabilecektir.

Aynı hükme göre, yapılacak sözleşmelerin uygulama süresi toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olacak ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemeyecektir.

Ayrıca, 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu’nun 35 inci maddesinde toplu iş sözleşmelerinin en az bir ve en çok üç yıl süre ile yapılabileceği belirtilmiştir.

4688 sayılı Kanun ile 6356 sayılı Kanun’un hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; sözleşme süresinin hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemeyeceği hükmü ile toplu iş sözleşmesinin en az bir yıl süreyle yapılacağı hükmünün; sözleşmenin yapılacağı tarihte seçimlere bir yıldan az süre kalmışsa, birbiri ile çelişebileceği görülmektedir.

Konuya ilişkin olarak Kanun Koyucunun amacının, belediye başkanlarının ve meclis üyelerinin seçimlerde değişebileceği ve dolayısıyla belediye yönetimlerinin takip eden dönemlere ilişkin iradelerinin 4688 sayılı Kanunla sınırlandırılmak olduğu değerlendirilmekte; dolayısıyla sözleşme yapılabilir süre bakımından seçimlere bir yıldan az süre kaldıysa, sözleşme yapılmaması gerektiği değerlendirilmektedir.

4. Belediyelerin Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesi Yapamayacağı ya da Yapılmış Olan Sözleşmeleri Uygulayamayacağı Durumlar

Belediyelerin;

  • vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine ve Maliye Bakanlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması,
  • ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması,
  • gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde otuzunu aşması,

hallerinden birinin gerçekleşmesi durumunda belediyeler Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesi yapamayacaklardır. Belediyelerin şartları sağlayarak sözleşme yapmaları durumunda, sözleşmenin uygulama sürecinde yine yukarıda sayılan durumlardan birinin gerçekleşmesi halinde, uygulanmakta olan sözleşme kendiliğinden geçersiz hale gelecektir.

Ancak sosyal denge tazminatı ödemelerinde bu kriterlerin aranmasına bazı istisnalar da getirilmiştir.

Buna göre, aşağıda detaylarına yer verileceği üzere belediyelerce 15.03.2012 tarihinden önce yapılmış olup, yine aşağıda yer verilen şekillerde (konu aşağıda kendi başlığında işleneceğinden mükerrerlikten kaçınmak adına burada detaya girilmemiştir) son bulan sosyal denge tazminatı ödemelerine ilişkin sözleşmelerin hükümsüz kalışlarını izleyen bir ay içerisinde yapılmak şartıyla, yukarıdaki mali yükümlülüklerle bağlı kalmaksızın yeni sözleşme yapılabilecektir.

5. Sözleşmelerin 15.03.2012 tarihinden Önce ve Sonra İmzalanmış Olması Durumları

Yukarıda yer verildiği üzere, belediyeler tarafından yapılan sosyal denge tazminatı ödeme sözleşmelerinin dayanağı 375 sayılı KHK’nın Ek 15 inci maddesidir. Bu madde, anılan KHK’ya 6289 sayılı Kanun’un 33 üncü maddesi ile eklenmiştir.

6289 sayılı Kanun’un yürürlük tarihi, Kanun’un yürürlük maddesinde yayımı tarihi olarak belirtilmiş olup, Kanun Resmi Gazete’de 11.04.2012 tarihinde yayınlanmıştır. Dolayısıyla, belediyelerin 375 sayılı KHK kapsamında sosyal denge tazminatı sözleşmesi yapabilmeleri 11.04.2012 tarihi itibariyle mümkün kılınmıştır.

Ancak idarelerin bu tarihten önce de sosyal denge tazminatı adıyla ya da farklı adlarla bu nitelikte ödemeler yapmak üzere sözleşmeler düzenlediği bilindiğinden, Kanun Koyucu geçiş düzenlemesi yapma ihtiyacı duymuştur.

Buna göre yine 6289 sayılı Kanunla, 375 sayılı Kanun’a Geçici 14 üncü madde eklenmiştir. Hükme göre, 15.03.2012 tarihinden önce imzalanmış olmak şartıyla, belediyelerle sendikalar arasında her ne adla olursa olsun düzenleniş sosyal denge ödemelerine ilişkin sözleşmelerin uygulanmasına, sözleşme tarihi sonuna kadar devam edilebilecektir. Bu sözleşmelerin uygulanmasına devam edilmesi durumunda, 4688 sayılı Kanun’un 32 nci maddesi çerçevesinde ayrıca sosyal denge tazminatı sözleşmesi yapılamayacaktır.

15.03.2012 tarihinden önce imzalanmış olan sözleşmeler, sözleşmede yer alan süre sonuna kadar uygulanabilecek; 11.04.2012 tarihinden sonra karşılıklı feshedilirlerse, yeni yapılacak sözleşmeler artık 4688 sayılı Kanun’un 32 nci maddesi çerçevesinde yapılabilecektir. Bu sözleşmelerin, 31.12.2015 tarihinden önce sona ermesi durumunda da yine “11.04.2012 tarihinden sonra karşılıklı feshe” ilişkin hükümler geçerli olacak; yeni yapılacak  sözleşmeler artık 4688 sayılı Kanun’un 32 nci maddesi çerçevesinde yapılabilecektir.

Bu iki durum, yani sona eriş veya fesih durumlarında, sözleşmelerin hükümsüz kalışlarını izleyen bir ay içerisinde; hükümsüz kalma tarih ile 4688 sayılı Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere, 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatı sözleşmesi yapılabilecektir.

Belirtmek gerekir ki, yukarıda açıklamalarda yer alan 31.12.2015 tarihi, 4688 sayılı Kanun çerçevesinde yapılan toplu sözleşmelerle ileri tarihli olarak uygulanmaktadır ve en son 01.09.2019 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan Toplu Sözleşme ile 31.12.2021 tarihine kadar uzatılmıştır.

6. Sosyal Denge Sözleşmelerinin, Tavan Tutarlar ve Sözleşmelere Konulabilecek Mali Hükümler Açısından Değerlendirilmesi

375 sayılı KHK’nın Ek 15 nci maddesinde; ödenebilecek sosyal denge tazminatının aylık tutarının, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmeyeceği belirtilmiştir.

28.08.2019 tarihli ve 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan toplu sözleşmenin 4 üncü Bölümünün 1 inci maddesinde; sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarının, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ü olduğu kararlaştırılmıştır. 

Mevzuatımızda Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi öncesi en yüksek Devlet memuru ifadesi Başbakanlık müsteşarı için kullanılırken, yeni sistemde bu ifade Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanı için kullanılmaktadır.

Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanının, 2020 yılı ikinci yarısı için aylık tutarı, 9500 gösterge rakamının (1500 gösterge + 8000 ek gösterge) bu dönem için belirlenmiş aylık katsayısı (0,154461 ) ile çarpımı suretiyle hesaplanacak olup, 1.467,37 TL’dir.

Dolayısıyla 2020 yılı ikinci yarısı için ödenebilecek sosyal denge tazminatı ödemesi, 1.467,37 TL’yi geçemeyecektir.

Konu açısından, 15.03.2012 tarihinden önce sosyal denge tazminatı sözleşmesi imzalayan belediyeler için özellikli durum mevcuttur. Yukarıda tarihlere ilişkin verilen açıklamalarda; 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmışsa bu sözleşmenin süresi bitinceye kadar geçerli olacağı, sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2015 tarihinden önce sona ermesi durumunda belirtilen şartlarla yeni bir sözleşme imzalanabileceği belirtilmişti.

İşte bu 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan sözleşmeler, toplu sözleşmeyle sosyal denge tazminatlarına getirilen tavan tutarlarına önemli bir istisna getirmektedir. Bu sözleşmelerde unvanlar itibariyle belirlenen tutarların, toplu sözleşmelerde yer alacak tavan tutarlardan fazla olması durumunda, fazla olan bu tutarlar tavan olarak esas alınabilecektir.

Diğer bir ifade ile 31.12.2012 tarihinden önce imzalanan sözleşmelerde yer alan ortalama aylık tutarların, toplu sözleşmelerde yer alan tavan tutarlarından yüksek olması durumunda, bu yüksek tutarlar en yüksek ödeme limiti olarak yeni sözleşmelerde uygulanabilecektir.

Ancak bu tutarlar, toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan yüksek olduğu sürece artırılamayacaktır.

Diğer yandan, 31.12.2012 tarihinden önce imzalanan sözleşmelerde yer alan sosyal denge tazminatı tutarlarının toplu sözleşmelerle belirlenen tavan tutarlardan düşük olması durumunda, yenilenen sözleşmelerde tutarlar tavan tutarı geçmeyecek şekilde artırılabilecektir.

Bu hükümler uygulanırken, 31.12.2015 tarihinin toplu sözleşmelerle uzatıldığı hususu önem taşımaktadır. Öyle ki, bu tarihin uygulanması toplu sözleşmelerle sırasıyla önce 2017, sonra 2019 ve en son 2021 yılı sonuna kadar uzatılmıştır. Son uzatma hükmünde yani 2020 –  2021 yıllarını kapsayan toplu sözleşmede, önceki toplu sözleşmelerde olmayan bir düzenleme mevcuttur. Bu düzenleme; “Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarı hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz.” hükmüdür ki, bu hüküm artık 15.03.2012 tarihinden önce sözleşmesi olsun ya da olmasın tüm belediyelerin toplu sözleşmelerle belirlenen tavan ücretle bağlı oldukları anlamına gelmektedir.

Sözleşmelere konulabilecek mali hükümleri nitelik itibariyle inceleyecek olursak, 2020 – 2021 dönemine ilişkin toplu sözleşmenin sosyal denge tazminatına ilişkin bölümünün 1 inci maddesinde; sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, ödenebilecek tazminatın aylık tutarının, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebileceği karara bağlanmıştır.

Dolayısıyla, ödenecek sosyal denge tazminatlarının personel itibariyle farklılaştırılması durumunda, bu farklılaştırmada görev ve kadro bazlı somut kriterlerin belirlenmesi gerekmektedir.

7. Sosyal Denge Tazminatı Ödemelerinin Hangi Kamu Görevlilerine Yapılabileceği

4688 sayılı Kanun’un 2 nci maddesinde Kanun’un kamu kurum veya kuruluşlarında işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlilerini kapsadığı ifade edilmiştir. Dolayısıyla belediyelerde işçi statüsü dışında istihdam edilen memur ve sözleşmeli personel dahil tüm kamu görevlilerinin sosyal denge ödemesi kapsamında olduğu açıktır.

Konu bakımından, hem işçi hem memur hem de sözleşmeli personel statüsünde olmayan meclis kökenli siyasi başkan yardımcılarının durumları ile belediyelerde kadrosu başka kurumda olup geçici görevlendirilen personelin durumu özellik taşımaktadır.

375 sayılı KHK’nın ek 15 inci maddesinde yer alan “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir.” hükmü gereği, sosyal denge tazminatı ödemesi yapılacakların kadro ve pozisyonlarda istihdam ediliyor olması gerektiği, görevlendirmelerin bu kapsamda olmadığı anlaşılmaktadır.

Meclis üyesi olan belediye başkan yardımcılarının kadrosuzluğu söz konusu olmayıp, 5393 sayılı Kanun’un 49uncu maddesinde belirtilen kadro çerçevesinde görev yapmaktadırlar. Ayrıca işçi statüsünde görev yapmadıklarından statü bakımından da 4688 sayılı Kanunda belirtilen kamu görevlisi tabiri kapsamına oldukları değerlendirilmektedir. Dolayısıyla meclis kökenli başkan yardımcılarının sosyal denge tazminatı ödemesi alabilecekleri değerlendirilmektedir.

Geçici görevle belediyelerde görevlendirilmiş personelin kadrosu, görev yaptıkları belediyelerde olmadığından, bu personele görevlendirildiği belediyenin bütçesinden sosyal denge tazminatı ödemesi yapılamayacağı değerlendirilmektedir. 

 8. Sosyal Denge Tazminatı Ödemelerinden Gerçekleştirilecek Kesintiler

4688 sayılı Kanun çerçevesinde yapılan toplu sözleşmelerde belirlenen sosyal denge tazminatları brüt mü yoksa net mi belirlenmektedir? Toplu sözleşmelerde tavan ücret en yüksek Devlet memuru aylığına yapılan atıfla belirlendiğinden ve bu atıfta yer alan aylık brüt tutar olduğundan, yapılacak ödemeler de brüt tutarlar üzerinden yapılacaktır.

Peki, bu brüt tutarlardan hangi kesintiler yapılacaktır? Bu sorunun cevabı memur ve sözleşmeli personel için farklılık gösterecektir.

Sosyal denge tazminatı ödemelerini gelir vergisinden istisna tutan herhangi bir hüküm bulunmadığından hem memur hem de sözleşmeli personele yapılan ödemelerden gelir vergisi ve damga vergisi kesintisi yapılacaktır. Dikkat edilecek diğer bir husus, bu ödemelere sabit gelir vergisi oranının uygulanmayacağı; kümülatif matraha dahil edilecek olduklarıdır.

Memurlar ve sözleşmeli personel için konu, sosyal güvenlik primi kesintileri açısından farklılaşmaktadır.

5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 80 inci maddesinde memurlara yapılan ödeme kalemlerinin hangilerinden prim kesileceği tek tek sayıldığından, bu maddede yer almayan ödeme kalemlerinden prim kesintisi yapılmayacaktır. Bu madde kapsamında yer almayan sosyal denge tazminatı ödemelerinden SGK prim kesintisi yapılmayacaktır.

Anılan Kanun’un aynı maddesinde; Kanun’un 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi kapsamındaki (4-1-a) sigortalılara yapılan prim, ikramiye ve bu nitelikteki her çeşit ödeme ile istisna kapsamında sayılmayan (sosyal denge tazminatı ödemeleri istisna kapsamında sayılmamıştır) her ne  adla yapılırsa yapılsın tüm ödemelerin prime tabi olduğu belirtilmiştir. Dolayısıyla (4-1-a) sigortalılık statüsünde istihdam edilen sözleşmeli personele yapılacak sosyal denge tazminatı ödemelerinden sosyal güvenlik primi kesilecektir.

9. Mevzuata Aykırı Yapılan Sosyal Denge Tazminatı Ödemelerinden Kimlerin Sorumlu Olacağı

Belediye açısından, sosyal denge tazminatı sözleşmesi imzalama ve ödeme sürecinde karar ve görev alanlar; belediye meclis üyeleri, belediye başkanları, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileridir.

4688 sayılı Kanun’un 32 nci maddesi çerçevesinde sosyal denge tazminatı ödenmesine belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince karar verilmektedir. Meclislerce verilen kararlarda, mevzuatta belirtilen tavan tutarının üzerinde ödeme yapılmasına ilişkin hüküm bulunması durumunda, oluşabilecek kamu zararlarından meclis üyelerinin de sorumlu tutulabileceği değerlendirilmektedir.

Belediye başkanlarının mevzuata aykırı meclis kararlarını uygulayarak bu çerçevede sözleşme yapmaları durumunda ya da meclis kararında bu yönde hükümler bulunmasa da tavanı aşan hükümler içeren sözleşmelere imza atmaları durumunda, oluşabilecek kamu zararından sorumlu tutulabilecekleri değerlendirilmektedir.

5018 sayılı Kanun’un 32 nci maddesinde harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından sorumlu oldukları; Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 12 nci maddesinde ise ödeme emrini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerinin ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol işlemini yapacakları ifade edildiğinden; harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin mevzuata aykırı imzalanmış sözleşmeleri uygulayarak ödeme evraklarını imzalamaları durumunda, oluşabilecek kamu zararından sorumlu tutulabilecekleri değerlendirilmektedir.

10. Uyuşmazlıkların Hangi Yargı Kolunda ve Mahkemelerde Giderileceği

Sosyal denge tazminatı ödemelerine ilişkin sözleşmelerinden kaynaklanan uyuşmazlıklar adli yargı / iş mahkemelerinde mi yoksa idari yargı mahkemelerinde mi çözülecektir.

Bu konu adli ve idari yargı mercilerinin vermiş oldukları kararlar neticesinde görev uyuşmazlığına konu edilmiş olup Uyuşmazlık Mahkemesine taşınmıştır.

Uyuşmazlık Mahkemesi Hukuk Bölümünün 2013/23 Esas ve 2013/1753 Karar No.lu Kararında sözleşmelere ilişkin olarak; ortada özel hukuk hükümlerine tabi sözleşmeden doğan hukuki bir ilişkinin varlığının kabul edilemeyeceği; sözleşmelerin kamusal yetkilere dayalı olarak ve idari usul ve esaslara göre re’sen ve tekyanlı biçimde belirlendiği, dolayısıyla sosyal denge tazminatlarından kaynaklanan ihtilafların  idari bir işleme ilişkin olduğu ve idare mahkemelerinde giderileceği belirtilmiştir.

11. Sonuç

Belediyelerce yapılacak sosyal denge tazminatları ve bunlara ilişkin sözleşmeler analizimize konu edilmiş olup, bu sözleşmelerin teknik boyutlarının olduğu ve çerçevelerinin için ilgili mevzuatında keskin şekilde çizildiği, sözleşmelerin yapılabilmesi açısından süre şartlarının olduğu; sorumlukların doğmaması için ödeme yapılabilecek personel konusuna, tavan tutarlara ve ödemelerden yapılması gereken kesintilere dikkat edilmesi gerektiği değerlendirmesi yapılmıştır.

Yasal uyarı: Sistemde yer alan makale, içtihat ve diğer materyaller, kısmen ya da tamamen kopyalanarak diğer web site ya da uygulamalarda yayımlanamaz. Basılı yayınlarda yazar bilgisi ve (www.malimevzuat.com) adresi paylaşılarak kısmi alıntılama yapılabilir.